Kontext Matters - Vielfalt in den Stadtparlamenten von Frankfurt und Berlin

Deutschland ist in den letzten Jahrzehnten durch die Migration von Menschen aus vielen Teilen der Welt zunehmend heterogener geworden. Welchen Einfluss diese neue Vielfalt auf gesellschaftliche Strukturen und Institutionen hat, haben wird und haben soll, führt zu kontroversen Diskussionen in der Öffentlichkeit. Dabei rückt die parlamentarische Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund auch international immer stärker in den Fokus. So legte etwa der Präsident der Vereinigten Staaten Donald J. Trump den "progressiven" Abgeordneten mit Migrationshintergrund Rashida Tlaib, Alexandria Ocasio-Cortez, Ilhan Omar und Ayanna Pressley auf Twitter eine Rückkehr in ihre vermeintlichen Herkunftsländer nahe. Sie sollten zuerst dort für Ordnung sorgen, statt der US-Regierung Ratschläge zu erteilen, schrieb er. In den rassistischen Tweets Trumps wird deutlich, mit welche Erwartungen und Vorurteilen Abgeordnete mit Migrationshintergrund konfrontiert sind. Deutlich wird aber auch, dass Politiker*innen mit Migrationshintergrund mittlerweile eine immer wichtigere Rolle in Repräsentationsfragen einnehmen und auf politische Debatten einwirken können.

Gleichzeitig lässt sich für Deutschland feststellen, dass die parlamentarische Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund auf der Bundes-, Landes- und Kommunalebene[1] ein erhebliches Defizit aufweist, da mittlerweile ein Viertel der Bevölkerung bundesweit und über 30% in den Großstädten eine Migrationsbiographie haben.[2] Dieses Repräsentationsdefizit ist ein Demokratiedefizit, da spezifische Probleme und Anliegen der Menschen mit Einwanderungsbiografien nur unzureichend in dem politischen Willensbildungsprozess berücksichtigt werden können.

Keine Großstadt erreicht eine Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund im Stadtparlament, die deren Bevölkerungsanteil entsprechen würde. Dennoch lassen sich einige wenige Städte finden, die in Bezug auf die parlamentarische Repräsentation erfolgreicher Abschneiden als andere. Hierzu gehören Frankfurt und Berlin. Einerseits schaffen auch sie es nicht die Bevölkerung mit Migrationshintergrund in ihren Parlamenten adäquat abzubilden. Andererseits ist Frankfurt in absoluten Zahlen Spitzenreiter in Bezug auf die parlamentarische Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund. Waren es 2006 noch 10 (10,75%), lassen sich 2011 bereits 14 (15%) und 2016 16 (17,2%) Abgeordnete mit Migrationshintergrund im Stadtparlament finden.[3] Auch in Berlin wurden bei der Abgeordnetenhauswahl 2016 16 Menschen mit Migrationshintergrund (10%) in das Landesparlament von Berlin gewählt, was unter den Länderparlamenten eine Spitzenposition ist.[4]

Doch was sind die Gründe für diese Entwicklung? Was können wir von diesen Städten lernen? Und lassen sich Erfahrungen der einen Stadt auf eine andere übertragen? Im Folgenden wollen wir der Frage nachgehen, welchen Einfluss der städtische politische Kontext von Berlin und Frankfurt auf die parlamentarische Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund über die Zeit hatte. In beiden Städten lässt sich erstens die Bedeutung des migrantischen Protest und der sozialen Bewegungen erkennen. Zweitens spielt die Institutionalisierung und Aufwertung von Migrations- und Integrationspolitik eine tragende Rolle. Und drittens hat das veränderte Wahlrecht in Kombination mit der Entwicklung innerparteilicher Lobbygruppen Einfluss auf die Repräsentation gehabt.

Migrantischer Protest und soziale Bewegungen

In Frankfurt lassen sich die ersten Formen politischer Partizipation in den migrantischen Kämpfen Anfang der 60er u. 70 Jahren, wie z.B. der Häuserkampf, Streik bei VDM, Opel-Streik in Rüsselsheim.[5] Diese Kämpfe fanden parallel zu einem transnationalen politischen Engagement statt, das sich gegen die autoritären Regime in der Türkei, Italien, Griechenland und Spanien richtete. Aus diesem politisierten linken studentischen Milieu werden später einige in die Frankfurter Stadtversammlung einziehen. Die Kooperationen und Netzwerke, die in dieser Zeit geknüpft wurden, wie z.B. zwischen türkischen und griechischen Student*innen und Parteien sowie Gewerkschaften, führten zu einer verbreiteten Wahrnehmung dieser migrantischen Eliten in der Stadtgesellschaft.

In Berlin wiederum spielte die 1978 gegründete Alternative Liste (AL)[6], die aus einer sozialen Bewegung entstand, eine tragende Rolle. Sie war recht früh eine politische Kraft im Berliner Abgeordnetenhaus, die sich dafür stark machte, dass unterrepräsentierte Gruppen im Parlament vertreten sein sollten. Überdies waren bei der Gründung der AL Migrant*innen dabei, die bald politische Verantwortung übernahmen. So rückte mit Sevim Celebi bereits 1987 für die Alternative Liste die erste Abgeordnete mit Migrationshintergrund in ein Landesparlament nach. Nach Celebi folgten 1992 Ismail Hakkı Kosan und 1995 Riza Baran.[7] Weitere soziale Bewegungen wie die Hausbesetzerszene und die Konflikte um Wohnraum in den 1980er Jahren in Kreuzberg oder die Studentenbewegung in den 1960er und 1970er Jahren gegen das Schah-Regime, verstärkten den politischen Austausch zwischen Menschen mit und ohne Migrationshintergrund und somit den Übergang in die Politik.[8] Hinzu kam in den 1980er Jahren eine restriktive Ausländerpolitik der regierenden CDU. Diese wirkte mobilisierend auf die politisch aktiven Migrant*innen, die vermehrt nicht nur das Augenmerk auf die politische Lage in den Herkunftsländern richteten, sondern den Austausch und Kontakt insbesondere mit der SPD suchten. Dieses wurde durch eine enge personelle Verbindung zwischen der Partei und den sozialdemokratisch orientierten türkischen Vereinen seit den 1970er Jahren unterstützt.[9]

Institutionalisierung und Aufwertung von Migrations- und Integrationspolitik

Ein zweiter wesentlicher Faktor war eine frühe Integrations- bzw. Ausländerpolitik in beiden Städten. In Berlin wurde 1980 mit Barbara John die bundesweit erste Ausländerbeauftragte nominiert. Sie setzte neben einer Einbürgerungskampagne für die zweite Generation auch eine Förderung von migrantischen Eigenorganisationen durch.[10] Diese Förderung verstärkte die Umorientierung der Vereine weg von Aktivitäten im Herkunftsland hin zu sozio-kulturellen Belangen im Ankunftsland oder führte überdies zu Neugründungen. Diese Vereine fungierten als Ansprechpartner*innen für die Politik. Gleichzeitig waren sie Ausbildungsort, an dem eine Funktionärselite Fähigkeiten der „politischen Artikulation und Mobilisierung“ erlernte. Im Laufe der Zeit wurden sie so zur Brücke in die Parteien.

In Frankfurt prägte die Gründung des Amts für multikulturelle Angelegenheiten (AmkA) im Jahr 1989 das Selbstverständnis der Stadt und seiner politischen Eliten. Nicht nur die personelle Besetzung von Menschen mit Migrationshintergrund in dem Amt, sondern vor allen Dingen die institutionelle Einbettung von migrations- und integrationsspezifischen Fragestellungen und Herausforderungen erzeugte eine Atmosphäre, in der die Kategorie des Migrationshintergrundes einen besonderen Status bekam. Für plausibel halten wir es, dass durch die Gründung und die Arbeit des AmkA auf Seiten migrantischer Akteur*innen ein Vertrauen in die städtischen bzw. politischen Institutionen entstehen konnte. Die Themen der Migration und Integration auf der Agenda der städtischen Politik, bietet politische Räume für engagierte Menschen mit Migrationshintergrund, in denen sie ihre Erfahrungen und Stärken einbringen können. Es führt aber auch zu einer Sensibilisierung auf Seiten der politischen Parteien für migrations- und integrationspolitische Themen.

Kommunalwahlrecht für EU-Bürger*innen und innerparteiliche Mobilisierung

Ein weiterer Aspekt war in Frankfurt die kommunale Ausländervertretung (KAV), die 1992 gegründet wurde und als Kandidat*innenpool für die Parteien in Frankfurt fungierte. Mit der Einführung des Kommunalwahlrechts für EU-Bürger*innen 1995 gelangten einige frühere Mitglieder der KAV in die Frankfurter Stadtverordnetenversammlung

Ferner entstanden Ende der 1980er Jahre und Mitte der 1990er Jahre durch Initiativen von migrantischen Akteur*innen Veränderungen innerhalb der Parteien. So gründet sich die Immigrün Bewegung innerhalb der Grünen oder die Arbeitsgruppe für Migrant*innen in der SPD. Marlon Barbehön, der die machtkonstitutive Wirkung des Diskurses über die Integration und Diversität in Frankfurt untersucht hat, kommt zu dem Schluss, dass „Vielfalt weniger als akutes Problem thematisiert (wird), sondern vielmehr als kontinuierlich fordernder und identitätsstiftender Handlungsbereich“[11]. Diversität als Handlungsbereich bedeutet eine Anerkennung des Migrationshintergrundes als eine politische Ressource im Umgang mit Migration und Integration in der Stadt. Es lässt sich argumentieren, dass diese Anerkennung einen Einfluss auf den kontinuierlichen Anstieg der parlamentarischen Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund in Frankfurt hatte.

Ähnlich sahen die Entwicklungen in Berlin aus. In den 1990er Jahre kam den etablierten Parteien immer mehr das wachsende Stimmenpotenzial von Menschen mit Migrationshintergrund ins Bewusstsein. Hintergrund waren in Berlin die liberale Einbürgerungspraxis sowie auch die Einführung des kommunalen Wahlrechts für EU-Bürger*innen. Gleichzeitig gab eine stark gewachsene innerparteiliche Lobby insbesondere bei den Grünen und der SPD, die das Argument des Stimmenpotenzials für sich zu nutzen wussten.[12] Somit erhöhte sich die Anzahl der Verordneten mit Migrationshintergrund in den Bezirksverordnetenversammlungen allein von 1989 bis 1995 von 3 auf 19.[13] Ende der 1990er Jahre nominierten nicht nur Bündnis90/die Grünen sondern auch erstmals die SPD mit Dilek Kolat eine türkischstämmige Kandidatin für das Abgeordnetenhaus.[14]

Fazit

Was können wir also von diesen beiden Städten lernen? Das Vorhandensein von sozialen Bewegungen und Grad der Polarisierung verschiedener Politikfelder, die insbesondere Menschen mit Migrationshintergrund betreffen, erhöhen die Chance einer Mobilisierung. Parteien sollten hier versuchen die migrantischen Kämpfe um Gleichberechtigung zu unterstützen. Die Frage müsste also lauten: In welchen sozialen Bewegungen sind bereits Menschen mit Migrationshintergrund aktiv und wie können politische Parteien diese gezielt ansprechen und einbinden?

Die Institutionalisierung und Aufwertung von Migrations- und Integrationspolitik schafft Plattformen für die Artikulation von migrantischen Interessen. Wollen die Parteien die parlamentarische Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund erhöhen, sollten sie die lokalen migrantischen Strukturen stärken. Das bedeutet, Unterstützung von Migrantenorganisationen vor Ort und systematische und langfristige Zusammenarbeit. Migrantenorganisationen und Ausländer- bzw. Integrationsräte sind Orte an denen migrantische Eliten entstehen und die durch die aktive Ansprache von Parteien gewonnen werden können.

Schließlich kann das gestiegene Wähler*innenpotenzial innerparteilich unter bestimmten Voraussetzungen einen Einfluss auf die Repräsentation haben. Da weniger von der Parteispitze als von der Parteibasis ein Veränderungsdruck ausgeht, müssten Formen migrantischer innerparteilicher Lobbygruppen gestärkt bzw. aufgebaut werden. Diese könnten wiederum das innerparteiliche Bewusstsein über das gestiegene Wahlpotenzial von Menschen mit Migrationshintergrund schärfen und letzteres als Argumentationsgrundlage für Forderungen nach mehr parlamentarischer Repräsentation nutzen.